国家数据集团横空出世：“国家队”接管数据要素市场，穿透式监管如何实现全国“一盘棋”？

国有资产监督管理委员会筹备组建新央企“国家数据集团”这一重磅靴子的落地，标志着我国数据要素市场化改革正式迈入“国家队主导”的全新实体化运营阶段。自2020年国务院首次将数据列为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素以来，我国数字经济的顶层设计不断提速。从2023年国家数据局挂牌，到“数据二十条”的出台，再到《国家数据基础设施建设指引》的发布，我国数据产业的政策红利逐步落地，而国家数据集团的成立，则是推动这些顶层战略落地的核心功能性实体。

作为直接由中央统筹的功能性央企，国家数据集团的核心使命是打破层级、行业与地方割据的壁垒，统筹全国公共数据资源的归集、治理、共享、开放，搭建国家级数据要素流通交易基础设施，制定统一的数据标准、合规体系与安全规则，并全面赋能产业数字化、政务数字化与行业数据的融合应用。本报告将围绕国家数据集团的组建背景、地方数据集团的碎片化痛点、国家数据基础设施建设、国资穿透式监管的数据赋能以及建设世界一流数据企业的高质量发展路径展开深入探讨。

一、 国家数据集团的战略诞生与“国家队主导”新格局

国家数据集团的筹备与落地，是我国数字经济发展到成熟阶段的必然产物，其底层推动逻辑可以高度概括为“一个核心”与“四大支撑”的深度协同。

1. 激活数据要素价值的核心逻辑   

 

长期以来，我国政务数据与行业数据分散在不同层级、不同部门以及不同地域中，形成了大量的“数据孤岛”，导致海量的高价值数据处于“沉睡状态”，无法有效转化为生产力。国家数据集团组建的核心逻辑，在于通过全局统筹，打破部门与地方间的制度壁垒，推动“沉睡数据”向“可用资产”的实质性蜕变，实现数据要素的规模化、市场化配置。

2. 支撑国家数据集团落地的四大维度   

 

国家数据集团的顺利组建并非偶然，而是由四大层面的外部支撑条件共同催化的成果：

政策支撑

国家数据局的成立与“数据二十条”等一系列政策法规的密集出台，为国家数据集团提供了权威的制度保障和行动准则。

现实需求

解决群众办事反复跑腿、企业跨区域协同难等现实痛点，迫切需要打破部门间的数据壁垒。同时，数字政府和数字经济的高质量发展需要全国数据资产的互联互通。

战略竞争 

在全球数字经济博弈加剧的背景下，数据主权和国际竞争力已成为大国战略竞争的核心。组建“国家队”形式的数据集团，是我国抢占全球数字经济制高点的战略性布局。

产业支撑

隐私计算、数联网、区块链、云计算等技术的日益成熟，使得数据在“可用不可见”的安全边界内进行规模化流通和高效率运营成为可能，为集团的运营提供了坚实的技术地基。

 

二、 全国数据集团的层级架构与碎片化突破路径

在国家数据集团组建之前，各省级和地市级政府已在地方国资委或数据局的牵头下，陆续成立了各具特色的小型数据集团或公共数据运营主体。截至2025年底，全国已形成省级地方数据集团29家、地市级地方数据集团187家。尽管地方探索走在前列，但地方割据、碎片化运营、标准不一和跨域流通难等痛点也随之暴露。

1. 地方数据集团的建设特征与类型划分   

类型	核心定位	特征与案例
公共数据运营	专注于授权运营，机制保障属性强，负责安全受控下的资产加工与生态培育。	如四川地区某公共数据运营集团。注册在10亿-50亿，均为纯国有企业。
政务信息化	承担全省数字政府运营平台建设，侧重于技术开发、安全保障与数据治理。	如西南地区某数字政府科技集团。建设时间早，纯国有属性。
多重角色	兼顾数据开发、运维及交易平台运营等多重角色，是省数字经济的核心投融资平台。	如东南及华中地区某大型省级大数据集团。资产达百亿。含少量非公资本（7%）。

2. 全国数据“金字塔”架构的重塑   

国家数据集团挂牌后，全国数据要素市场将形成“国家引领、省级枢纽、市县落地”的金字塔式多级联动架构。其中，国家数据集团处于金字塔的最顶端，负责整合并运营国家级核心领域（如能源、交通、金融、医疗、工业等）的数据资源，制定全国统一的标准与合规体系。省级数据集团作为中间枢纽，起到承上启下的衔接作用；市、县级数据集团则聚焦本地化的高频场景，直接对接企业和民生需求。

然而，现阶段我国数据集团的布局存在明显的区域差异：

区域划分	建成比例	业务特色与特征
东部地区	约75.3%	市场化程度高，数据交易活跃，应用丰富。
中部地区	约70.1%	聚焦于政务数字化与智慧城市运营，治理成效好。
东北地区	约37.8%	建成比例偏低，需要在国家引领下补齐短板。

地方在自主探索过程中，由于采取了“全新组建、整合原有机构、原有主体更名转型”三种不同的组建模式，导致不同区域的数据资产格式、接口标准以及安全责任界定存在巨大差异。各集团面临“战略定位抉择困难、数据整合路径受阻、核心竞争力匮乏”等共性瓶颈，加剧了地方保护主义。国家数据集团的成立，正是为了以国家意志打破这些隐性门槛，在标准制定、跨域流转和安全合规上实行“全国一盘棋”管理。

 

三、 国家数据基础设施建设与可信数据空间的演进

为了让全国数据要素在同一套技术底座和安全防线下流转，国家数据集团将全面贯彻《国家数据基础设施建设指引》，聚焦分布式数据目录建设与可信流通利用设施的铺设。

1. 数据流通利用设施的八大能力与架构   

国家数据基础设施是位于高效弹性传输网络和算力底座之上的功能性基础设施。该设施致力于构建覆盖政府、行业、企业等多主体的全国一体化分布式数据目录，形成全国数据“一本账”，从而支撑跨地域、跨系统、跨部门的有序共享。

在国家数据集团主导的体系下，基础设施需要具备数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营和安全八大能力。其常用的三大技术路线和四大业界实践方案在全国试点中呈现出协同演进的特征：

技术路线：隐私保护计算（确保“可用不可见”）、区块链技术（用于交易凭证与数据存证的可溯与增信）、数据使用控制（通过智能合约实现数据流转的可机读控制）。

实践方案：可信数据空间（TDS）、数场、数联网、数据元件等。其中，可信数据空间是支撑全国一体化数据市场的核心载体，具备数据可信管控、资源交互和价值共创能力。

2. 城市级与行业级可信数据空间的试点探索   

目前，在国家数据局的统筹规划下，我国可信数据空间的探索呈现出多层次的发展格局：

●	国家级首批试点： 2024年10月，国家选定北京、上海等18个城市，围绕六条技术路线开展先行先试，其中7个城市承接可信数据空间任务，目标是于2025年10月完成基础能力搭建。
●	非试点城市的积极跟进： 某副省级计划单列市率先启动“城市数据空间”建设，构建了港航物流、医疗健康、金融服务、纺织服装等行业数据专区，城市大脑每日入库公共数据超百亿条。某地市级制造业重镇则制定了专门实施方案，完成了首批连接器开发，并在工业制造领域建成工业制造空间，处理数据超50TB，助力柔性排产。
●	区域一体化试点： “丝路可信数据空间”西部枢纽节点已向国家全域功能节点成功同步数据产品信息，项目转入运营阶段，为跨域流通提供合规接入和链上存证。

值得注意的是，当前行业级可信数据空间（如汽车、海洋、制造等）建设仍显分散，地方各自为政导致了多套技术体系的割裂。国家数据集团挂牌后，核心职责即是通过统一目录标识（如兼容IPv6的网络标识）与接口标准，推动这些分散的本地化可信数据空间互联互通，实现基础设施的系统化部署。

 

四、 数据要素在国资“穿透式监管”中的机制与场景应用

国资委近年来一再强调，“穿透式监管”是提升国资监督有效性、保障国有资产安全的核心手段。近期地方国资工作部署及相关内控体系建设通知，均将“智能化穿透式管控能力”提升到了战略高度。

1. 穿透式监管的核心特点与国资需求   

传统的财务与行政监管往往局限于“形式监管”，难以触及多层嵌套股权、隐秘关联交易以及底层业务实质，给国有资产流失留下了隐患。例如，历史上某地方区属国有企业下属三级法定代表人曾通过设立“影子公司”、业务分包等方式套取大额资金，暴露了对二级以下子企业监管真空、责任悬空的短板。

穿透式监管的核心特点在于，它从传统的形式监管穿透到“业务实质监管”，从关键环节和重要对象穿透到“全级次、全链条、全过程、全要素监管”。其运作逻辑可从两个维度进行拆解：

监 (信息透明) 

通过大数据技术获取企业多层级数据，对重特大“三重一大”决策过程（穿透决策）、财务资本流向（穿透资本，防范资金空转与挪用）、以及绩效考核分配进行实时动态监督。

管 (偏差纠正)

通过规则引擎进行异常识别，一旦检测到资金异动或决策偏差，自动派单、自动跟踪、限期整改，建立“事前预警、事中监控、事后追溯”的完整闭环。

2. 数据要素对穿透式监管的技术赋能   

穿透式监管的有效落实，高度依赖于底层数据的真实性与全面性。国家数据集团建立的标准化数据标准和流通通路，为穿透式监管提供了以下三大赋能路径：

●	全链路“四流合一”的真实性核验： 长期以来，供应链业务或工程采购中，资金流、信息流、物流、商流“四流难合一”，导致造假虚构交易高发。通过在国资智能监管平台上搭建可信数据空间（TDS）底座，将财务、税务、资金、业务数据全域贯通，自动交叉校验四流数据，能够实时识别异常发票、虚假运单或违规分包，大幅降低合规风险。
●	非现场与智能预警监管： 结合大数据分析、人工智能和机器学习算法，将三级以下子公司的股权变动、债务违约风险、资金超常划转等转化为动态风险指标并进行合理排序，从被动式的“事后纠偏”跃升为精准的“事前治理”。
●	基于区块链与AI的审计与追溯： 依托大型国产一体化国资云平台、专业国资监管信息系统等，将监管指标与业务系统解耦，利用区块链的不可篡改性进行执法过程与交易证据的存证，并依托AI技术在出现偏差时自动反向追溯至对应的决策链节点，从根本上压实经营责任。

五、 建设世界一流数据企业的高质量发展考核与评价指标

国家数据集团作为直接统筹要素资源的功能性央企，必须在深化国有企业改革的框架下，明确自身作为“商业二类/功能性央企”的战略定位，既要追求高效率的集约型增长，更要维护国家战略安全，实现经济效益与社会效益的有机统一。

1. “两利四率”高质量发展目标管理体系   

中央企业的高质量发展，已构建起以“两利四率”（利润总额、净利润、营业收入利润率、资产负债率、研发投入强度、全员劳动生产率）为主的目标管理体系。由于数据要素具有无形性、虚拟性、无限复制性及伴生性等特征，其在资产评估、入表增值和资产负债率调节方面的特殊性，需要设计更为科学、严谨的量化评价模型。

为了客观评价数据央国企的真实高质量发展能力，防止通过简单重估、无序堆积“沉睡数据资产”来人为美化资产负债表与营业利润，可引入修正的“数据要素高质量发展指数”（DEHDI）评价模型：

DEHDI = w₁ · ln(P_net) + w₂ · R_RD + w₃ · V_data · γ_circulationL_work − w₄ · D_asset-debt     

数据要素高质量发展指数 (DEHDI) 修正评价模型

其中：

Pnet	代表扣除政策性补贴后，数据集团在数据要素运营、交易、安全防护等核心主营业务中实现的真实净利润（反映真实的盈利质量和保值增值能力）；
RRD	代表研发投入强度，作为考核数据集团在隐私计算、大模型语料治理等核心技术领域自主研发能力的硬性指标；
Vdata	表示经合规审计并正式入表的数据资产账面原值；
γcirc	为数据资产的流转周转率（反映资产是否处于实际场景流通中，而非账面空转）；
Lwork	为全员劳动生产率，即营业收入与全员人数的比值，用以考核每单位人力投入所带来的数据生产力；
Ddebt	为企业资产负债率，作为约束性惩罚项，严防通过盲目放大财务杠杆或过度虚增无形资产来掩盖真实的债务集中风险。

该公式的核心指向在于：数据资产价值（V_data）的放大必须伴随着极高的流转效率（γ_circulation）和全员劳动生产率的同步提升，才能对企业的高质量发展指数产生正向贡献，从而在机制上杜绝财务维度的道德风险。

2. 世界一流数据企业建设的关键路径   

国家数据集团及地方数据集团在迈向世界一流企业的进程中，必须在三个关键维度上持续发力：

分类改革与精准定位

明确自身的商业二类属性，立足于国家战略控制力和抗风险能力的提升，算好“战略账、安全账、长远账”，不能将追求短期高额利润作为唯一考核指标，而应聚焦于为整个实体经济数字化转型提供低成本、高效率的公共数据供给。

高质量语料供给与AI赋能   

当前，大模型产业的竞争实质上是高质量训练数据的竞争。国家数据集团需发挥其直接统筹能源、交通、金融、医疗、工业等国家级核心行业数据的独特优势，通过对海量多源数据进行深度清洗、去标记化与高标准治理，形成大模型训练所需的“高质量语料库”，深度赋能人工智能应用的泛在拓展与产业落地。

严守国家安全与隐私合规底线

相较于传统要素，数据要素更深地映射了生产关系，其流通高度关联个人隐私（涉及用户保护）、企业机密（涉及商业机密与竞争）及国家安全（涉及核心数据与公共利益）。国家数据集团需在“可用不可见”、“可用不可留”的安全可信环境下建立常态化的数据资产合规披露制度，运用监管科技搭建多维合规审查体系，既保障数据有序流动，又筑牢国家数据安全的护城河。
 

六、 结论与展望

组建国家数据集团是顺应数字经济浪潮、推动我国生产要素配置市场化改革的一大制度创举。面对以往地方数据集团“烟囱林立”、跨域交易成本高昂以及安全责任边界不清等痛点，国家级平台的落地将在标准、技术、规则和基础设施层面起到“定海神针”的作用。

展望未来，国家数据集团将全面赋能国资监管的穿透式监管工作，通过“四流合一”的可信技术平台保障国资监管层层穿透、不留死角。同时，围绕高质量发展目标，国家数据集团需在“两利四率”的科学考核指引下，加快推动城市级、行业级可信数据空间的互联互通，在严守数据安全生命线的前提下，最大化释放数据要素的潜在乘数效应，全力建设具有全球竞争力的世界一流数据企业。

 

 

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